Необходимость переосмысления деятельности Всемирной организации здравоохранения стала очевидной.
Моменты экзистенциального кризиса могут превратиться в возможности для смелых реформ. Вторая мировая война привела к созданию преобразующих институтов - Организации Объединенных Наций в 1945 году и Всемирной организации здравоохранения в 1948 году. Рождение ВОЗ произошло в тот же год, когда ООН приняла Всеобщую декларацию прав человека.
Пандемия COVID знаменует собой именно такой момент кризиса. Но вместо того, чтобы привести к значительным переменам, она привела к расколу глобальной солидарности. Это, в свою очередь, выявило глубоко укоренившуюся хрупкость ВОЗ, лидера здравоохранения планеты. Обязательная, руководящая основа ВОЗ для реагирования на пандемии - Международные медико-санитарные правила - не смогла выполнить свою задачу в условиях повсеместного несоблюдения требований национальных правительств.
Но еще не поздно изменить ситуацию. На самом деле, сейчас как раз подходящий момент для того, чтобы спросить, как может выглядеть новая архитектура глобального общественного здравоохранения.
Будучи первым специализированным учреждением ООН, ВОЗ имеет конституционный мандат на руководство и координацию международного здравоохранения, что включает в себя продвижение работ по искоренению эпидемических заболеваний. Ни одно государство, действующее в одиночку, не может предотвратить распространение инфекционных заболеваний во всем мире. Только сильные международные институты могут устанавливать глобальные нормы, развивать сотрудничество и обмениваться научной информацией, необходимой для реагирования на вспышки заболеваний. Таким образом, роль ВОЗ остается незаменимой. В условиях обширной и растущей глобальной взаимозависимости, межконтинентальных путешествий и массовой миграции реалии глобализации и изменения климата способствовали наступлению современной эры новых заболеваний. В этот список входят три новых коронавируса - SARS-CoV, MERS-CoV и SARS-CoV-2 - и, конечно же, Эбола и Зика.
Генеральный директор ВОЗ Тедрос Адханом Гебрейесус был совестью мира на протяжении всего кризиса COVID, призывая к глобальному сотрудничеству. Но его призывы были в основном проигнорированы национальными лидерами, занимающими позицию "моя страна превыше всего". Глобальная дисфункция достигла апогея, когда президент Дональд Трамп официально объявил о намерении США выйти из состава ВОЗ. (Президент Джо Байден отменил это решение в первый же день своего пребывания в должности.) Однако заявление Трампа было лишь одной из многих дисфункциональных националистических реакций, которые варьировали от почти полного закрытия границ до складирования богатыми странами средств индивидуальной защиты, кислорода и вакцин. ВОЗ была бессильна остановить все это. Даже хваленая научная экспертиза агентства оказалась под вопросом, поскольку оно с постыдным опозданием рекомендовало маски или признало бессимптомное и аэрозольное распространение вируса.
Заманчиво просто создать совершенно новую международную организацию здравоохранения, но это было бы серьезной ошибкой. Потребовалась мировая война, чтобы добиться политического консенсуса для создания глобальной организации здравоохранения с широкими конституционными полномочиями. Все страны на Земле являются ее членами, за исключением Лихтенштейна и Тайваня (последний исключен ООН из-за политики "Один Китай"). ВОЗ помогла возглавить усилия, которые привели к искоренению оспы и почти искоренению полиомиелита, а также к другим выдающимся достижениям. Вместо того чтобы отказываться от агентства, мы должны использовать этот момент и тот политический консенсус, который у нас есть, для подготовки организации к будущим пандемиям и к тому, что останется от нынешней. Эта цель может быть достигнута при наличии значительного финансирования и нового смелого международного соглашения.
Стало совершенно очевидно, что существует серьезное несоответствие между тем, что мир ожидает от ВОЗ, и ее возможностями и полномочиями. Рассмотрим ее финансирование: бюджет ВОЗ на предстоящий двухлетний период (на 2022 и 2023 годы) составляет 6,12 млрд долларов, что меньше, чем бюджет некоторых крупных американских больниц, и составляет одну пятую бюджета Центров по контролю и профилактике заболеваний США. Еще в 2011 году в докладе ВОЗ о пандемии гриппа H1N1 был сделан вывод, что бюджет агентства "совершенно несоизмерим" с его глобальными обязанностями. При этом получаемые ВОЗ деньги остаются примерно одинаковыми в долларах с поправкой на инфляцию на протяжении последних трех десятилетий.
Еще хуже то, что ВОЗ контролирует менее 20 % своих общих финансовых средств. Это тот процент ее бюджета, который поступает от так называемых обязательных взносов. Остальная часть состоит из добровольных взносов, которые в основном предназначены для реализации донорских проектов. ВОЗ не может устанавливать глобальные приоритеты или даже нанимать сотрудников на долгосрочную перспективу, поскольку добровольные средства исчезают через год. Затем донор может просто переключиться на другое дело. Для устойчивого финансирования необходимо, как минимум, удвоить общий бюджет ВОЗ за пять лет, при этом обязательные взносы должны составлять не менее 50 % от общего бюджета. Однако даже эти скромные предложения могут не пройти экспертизу, потому что государства-члены настаивают на том, чтобы определять, как будут использоваться их взносы.
Помимо финансирования, ВОЗ должна иметь расширенные полномочия, чтобы обеспечить сотрудничество правительств в реагировании на чрезвычайные ситуации в области глобального здравоохранения. Однако цель расширения полномочий агентства сопряжена с рядом трудностей. Большинство стран неодобрительно отнеслись к выходу Трампа из ВОЗ, но многие согласились с тем, что у него была законная претензия. Китай недобросовестно сообщил о случаях заболевания COVID, что привело к задержке на несколько недель, прежде чем мир был оповещен, а позже страна заблокировала независимое расследование происхождения вируса SARS-CoV-2. Но чего не понимали лидеры стран, так это того, что ВОЗ не имеет полномочий проверять сообщения страны или получать разрешение на въезд на территорию государства для проведения научных исследований. Эти два структурных недостатка и многие другие являются предметом интенсивных глобальных переговоров по созданию нового масштабного договора о пандемиях, возможно, с использованием полномочий ВОЗ по принятию широких, юридически определенных обязательств, таких как Рамочная конвенция по борьбе против табакокурения.
С кризисом приходят возможности, и новый договор по пандемии имеет потенциал для преобразований. В нем должны быть проведены важные реформы, даже помимо предоставления ВОЗ полномочий проводить независимые расследования. Эти положения должны включать принятие стратегии "Единое здоровье" (совместный и междисциплинарный подход к достижению оптимальных результатов в области здравоохранения), которая признает взаимосвязь между людьми, животными, растениями и окружающей их средой. Наиболее вероятное происхождение SARS-CoV-2 - это естественный зоонозный перенос, являющийся источником более 60 % возникающих заболеваний. Разделение популяций животных и людей может предотвратить распространение заболеваний - этого можно достичь путем управления земельными ресурсами, лесовосстановления и регулирования торговли дикими животными.
Хотя SARS-CoV-2, скорее всего, попал к людям естественным путем, в качестве альтернативной теории происхождения COVID была выдвинута утечка из лаборатории Уханьского института вирусологии. Строгое регулирование и контроль безопасности лабораторий, а также исследований по усилению функций патогенов могут помочь предотвратить непреднамеренное или преднамеренное высвобождение новых возбудителей.
Несомненно, быстрая разработка вакцин и терапевтических средств, включая инновационные технологии мессенджерных РНК, стала самым большим технологическим успехом в борьбе с пандемией. Однако открытый доступ и обмен данными и инструментами, такими как образцы вирусов в режиме реального времени, геномное секвенирование, результаты клинических испытаний и других исследований, часто отсутствовали. Новый правовой инструмент, разработанный под эгидой Устава ВОЗ, мог бы стать каналом для направления значительных средств, выделяемых на исследования, туда, где они необходимы, и одновременно способствовать развитию государственно-частного партнерства и научного сотрудничества.
Возможно, самым важным является то, что пандемия COVID выявила масштабные разделения по признаку расы, этнической принадлежности, пола, инвалидности и социально-экономического статуса как на международном, так и на национальном уровнях. Страны с высоким уровнем дохода доминировали на мировых рынках диагностики, средств защиты, терапевтических препаратов и, особенно, вакцин. ВОЗ и ее партнеры разработали Акселератор доступа к средствам COVID-19 (ACT), чтобы ускорить разработку и производство средств против COVID и обеспечить равный доступ к ним. Однако деятельность COVAX (структура ACT, связанная с вакцинами) оказалась крайне неудовлетворительной. По состоянию на середину января около 10 % территории Африки было полностью вакцинировано, в то время как в США этот показатель составлял примерно 63 % (Европейский Союз достиг еще более высокого уровня охвата). Программа COVAX могла бы стать революционной, если бы она получила надлежащее финансирование и ресурсы, а также если бы были укреплены каналы распределения, чтобы вакцины можно было хранить, перевозить и вводить быстро и без потерь.
Президент Байден объявил об инвестировании миллиардов долларов в расширение производства мРНК-вакцин, с целью выпуска 100 миллионов доз в месяц для внутреннего и глобального использования. Однако эта модель благотворительных пожертвований глубоко ошибочна, поскольку пожертвований всегда оказывается слишком мало и они приходят слишком поздно. Любое новое международное соглашение должно идти дальше пожертвований и планировать адекватные и справедливо распределенные поставки медицинских ресурсов, в том числе путем обеспечения цепочек поставок, отказа от интеллектуальной собственности, обмена знаниями и передачи технологий.
Автор: Lawrence O. Gostin - профессор университета Джорджтаунского университета, директор Института национального и глобального права в области здравоохранения и директор Центра сотрудничества Всемирной организации здравоохранения по национальному и глобальному праву в области здравоохранения.
